前言

為解決城市發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的資源、環(huán)境、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面問(wèn)題,2017年3月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求全面推進(jìn)“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”治理城市病問(wèn)題,推動(dòng)城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,改善人居環(huán)境,打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。通過(guò)對(duì)日本東京都市再生項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研和專家訪談,窺探其都市再生的發(fā)展背景、主要經(jīng)驗(yàn)和典型運(yùn)作模式,希望他山之石能為我國(guó)的“城市雙修”帶來(lái)些許啟示。

圖:日本都市再生代表——東京六本木新城

01

背景與目標(biāo)

日本工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展始于1954年,城市化建設(shè)隨之快速展開(kāi),但是城市擴(kuò)張逐漸超出規(guī)劃控制,空間無(wú)序化、景觀雜亂化問(wèn)題日益深化。1973年全球爆發(fā)第一次石油危機(jī),日本經(jīng)濟(jì)陷入混亂,隨之結(jié)束了為期19年快速經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期,此后城市發(fā)展進(jìn)一步減緩。1991年日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大幅倒退并持續(xù)萎靡不振,地價(jià)下滑得不到改善,城市還面臨抗災(zāi)脆弱性、國(guó)土利用不均、慢性交通堵塞、少子高齡化等諸多問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)城市負(fù)面遺產(chǎn)增多、自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力弱、城市活力下降等城市病問(wèn)題,提高國(guó)民生活品質(zhì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力,日本于2002年正式制定頒布《都市再生特別措施法》,實(shí)施了放寬城市規(guī)劃限制、國(guó)家支援基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支援等一系列政策。

圖:筑波新城雜草叢生的核心街道隔離帶

(圖片來(lái)源:華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院)

日本都市再生堅(jiān)持“效率重視”和“民間重視”理念,確立了五點(diǎn)目標(biāo)。一是減少“20世紀(jì)負(fù)面遺產(chǎn)”,對(duì)抗震能力差地區(qū)、慢行交通堵塞等問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性解決;二是創(chuàng)造“21世紀(jì)新型都市”,即建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力且安全美麗宜居的城市,構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展型和自然友好型社會(huì)等;三是控制城市擴(kuò)張,向集約型城市轉(zhuǎn)換;四是正確評(píng)價(jià)城市資產(chǎn)價(jià)值,科學(xué)合理規(guī)劃未來(lái)發(fā)展;五是完善城市承載先進(jìn)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)和人民生活的功能。

圖:日本城市更新之路

(圖片來(lái)源;by Danis Lou on Unsplash)

隨著日本都市再生的深入推進(jìn),都市再生相關(guān)制度不斷完善。出臺(tái)一系列政策制度,如下表所示:

表:日本都市再生政策制度

(資料來(lái)源:華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院調(diào)研整理)

02

發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

日本東京都市再生項(xiàng)目不僅限于東京老舊核心城區(qū)改造,也涵蓋了東京都市圈一些新城的再生。經(jīng)過(guò)調(diào)研和訪談,筆者認(rèn)為可將日本東京都市再生的主要經(jīng)驗(yàn)概括為以下四點(diǎn)。

圖:日本都市再生治理結(jié)構(gòu)

(資料來(lái)源:孔明亮等,國(guó)外風(fēng)景園林)

一是高規(guī)格的治理架構(gòu)。在內(nèi)閣設(shè)立都市再生本部及專屬事務(wù)局,并由首相擔(dān)任本部長(zhǎng),即最高指揮,同時(shí)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、地方再生擔(dān)當(dāng)大臣、國(guó)土交通大臣擔(dān)任副部長(zhǎng),上述以外的國(guó)務(wù)大臣擔(dān)任部員。以都市再生本部為主導(dǎo)制定基本方針和政策法規(guī),在全日本范圍內(nèi)展開(kāi)工作,由內(nèi)閣會(huì)議決定都市再生的基本方針、相關(guān)規(guī)定、審核制度及經(jīng)濟(jì)資助、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。截至2017年8月,共確定了都市再生緊急整備地區(qū)(53個(gè))、特定都市再生緊急整備地區(qū)(13個(gè))、都市再生特別地區(qū)(81個(gè))、民間都市再生項(xiàng)目(106項(xiàng))。

圖:緊急地區(qū)的設(shè)立流程

(資料來(lái)源:孔明亮等,國(guó)外風(fēng)景園林)

二是政府主導(dǎo),多方參與。在政府主導(dǎo)、管理和監(jiān)督下,企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人等民間力量為主體進(jìn)行都市再生開(kāi)發(fā)。為促進(jìn)民間力量的充分發(fā)揮,獲得國(guó)土交通大臣認(rèn)證的民間都市再生項(xiàng)目,可獲一定額度稅收減免和融資支持。同時(shí),為提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,19個(gè)地區(qū)成立了官民聯(lián)合運(yùn)營(yíng)的都市再生緊急整備協(xié)議會(huì),獲得建設(shè)公共公益設(shè)施的相關(guān)預(yù)算援助。從草案階段起即征求專家意見(jiàn),通過(guò)聽(tīng)證會(huì)決議。

圖:特別地區(qū)的設(shè)立流程

(資料來(lái)源:孔明亮等,國(guó)外風(fēng)景園林)

三是更加靈活的確立特別再生地區(qū)。都市再生特別地區(qū)是對(duì)都市再生有貢獻(xiàn)意義,需要通過(guò)特殊用途、容積率等控制政策實(shí)現(xiàn)合理高效的土地利用區(qū)域。特定區(qū)域必須在緊急地區(qū)中設(shè)立。審核評(píng)定由所屬城市政府審核設(shè)立,與緊急地區(qū)不同的是它是由再生本部審查。流程由各行政單位自主規(guī)定,以民間組織、企業(yè)、所屬地區(qū)行政機(jī)關(guān)為主體,包含事前溝通、草案提出、審議討論、規(guī)劃案制定、公眾查閱、審議會(huì)附議、結(jié)果公示等步驟。特別地區(qū)的設(shè)立相比緊急地區(qū)更為靈活,且民間力量的主導(dǎo)性更加突出。企業(yè)、公共團(tuán)體、居民組成的地區(qū)協(xié)議組織,在開(kāi)發(fā)方案、城市規(guī)劃方案的提出與確立過(guò)程中起到關(guān)鍵作用。

圖:都市再生開(kāi)發(fā)模式概念圖

(圖片來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

四是提升容積率,多模式再開(kāi)發(fā)。針對(duì)城市用地再開(kāi)發(fā)類別中的細(xì)碎建筑群整合、木質(zhì)建筑群鋼筋混凝土化整合改建及公園、廣場(chǎng)、街道等公共設(shè)施的整頓維護(hù),可用產(chǎn)權(quán)變更方式和用地收購(gòu)方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)。具體開(kāi)發(fā)模式主要包括四類:

四張圖告訴你日本都市再生模式什么樣

圖片一:確定再次開(kāi)發(fā)區(qū)域計(jì)劃模式

通過(guò)對(duì)成規(guī)模的低利用率或者未進(jìn)行使用的土地(工業(yè)場(chǎng)地、鐵道車輛操作場(chǎng)、港口設(shè)施原址等)用途進(jìn)行轉(zhuǎn)換,規(guī)劃“整合一體式的綜合公共設(shè)施的建筑物”,從而實(shí)現(xiàn)土地的有效利用和城市功能增強(qiáng)。

圖:確定再次開(kāi)發(fā)區(qū)域計(jì)劃模式概念圖

(圖片來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

圖片二:特定街區(qū)模式

特定街區(qū)是指用于都市功能再生、維護(hù)更好城市空間、由城市規(guī)劃觀點(diǎn)出發(fā)的城市示范性再生區(qū)域。具體指特定街區(qū)內(nèi)的建筑物可在容積率、建筑率(指建筑物所占的地面面積和土地面積的比)、高度限制等方面因地制宜地規(guī)劃確定參數(shù)的模式。

圖:特定街區(qū)模式概念圖

(圖片來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

圖片三:高利用率地區(qū)模式

高利用率地區(qū)指為促進(jìn)碎片化小塊用地的統(tǒng)合、促進(jìn)防災(zāi)功能更合理、安全高利用率等而指定的地區(qū)。由于墻壁位置限制、建筑物/土地面積比例減小、確保住宅空間等原因,相關(guān)地區(qū)可允許放寬容積率限制。

圖:高利用率地區(qū)模式概念圖

(圖片來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

圖片四:綜合設(shè)計(jì)模式

該模式是指通過(guò)將建筑用地的共用化、大規(guī)模化來(lái)促進(jìn)土地有效合理的使用,同時(shí)通過(guò)確保公共空間和空地來(lái)改善市區(qū)環(huán)境。對(duì)于滿足一定規(guī)模土地面積和該土地區(qū)域內(nèi)一定規(guī)模的空地面積,對(duì)市區(qū)環(huán)境的整備改善能提供貢獻(xiàn)及能滿足交通、安全、防火、衛(wèi)生等方面條件的建筑規(guī)劃,各特定行政廳可以允許放寬對(duì)容積率、絕對(duì)高度等限制。

圖:綜合設(shè)計(jì)模式概念圖

(圖片來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

03

典型案例——東京站的復(fù)原·再生

圖:東京站的復(fù)原·再生歷程

(圖片來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

空中權(quán)置換政策是日本東京站復(fù)原再生的關(guān)鍵舉措。該政策是一項(xiàng)建筑基準(zhǔn)法規(guī)定的特例制度,是在對(duì)2000年建筑基準(zhǔn)法和都市計(jì)劃法進(jìn)行改訂后誕生的政策。該政策靈活使用容積率指標(biāo),實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)存市區(qū)土地的有效再利用,超過(guò)法定容積率的剩余部分(空中權(quán))可以賣給周邊地區(qū)。其空中權(quán)由法律規(guī)定,為民間不動(dòng)產(chǎn)交易時(shí)使用的概念,此處特指的是東京站上空的權(quán)利。具體來(lái)看,東京站復(fù)原資金(共計(jì)500億日元)來(lái)自于東京站賣出空中權(quán)的所得金額,置換出來(lái)的6.92容積率分別賣給周邊6棟大廈(如下表所示)。簡(jiǎn)單計(jì)算的話,0.01的容積率價(jià)值7200萬(wàn)日元,舉例來(lái)看,新丸之內(nèi)大廈原法定容積率為13,只能建30層,但通過(guò)購(gòu)買(mǎi)東京站容積率實(shí)際上建了38層。

表:東京站各建筑容積率變化情況

(資料來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

04

啟示

國(guó)內(nèi)外很多城市都在推進(jìn)都市再生工作。為緩解城市住房、交通及城市衰敗等問(wèn)題,自20世紀(jì)50年代起,紐約就掀起了大規(guī)模以拆除貧民窟、重塑中心城區(qū)和再開(kāi)發(fā)的城市更新運(yùn)動(dòng)。1961年12月,紐約市政府通過(guò)了區(qū)劃法(The 1961 Zoning Resolution)的修正案,建立激勵(lì)性區(qū)劃(Incentive Zoning)制度。深圳是全國(guó)最早提出城市更新概念的城市。2009年,在廣東省提出大力推動(dòng)“三舊”改造的背景下,深圳市政府就已出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》,并于2012年推出了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》。2015年5月,作為統(tǒng)籌指導(dǎo)城市更新工作的政策文件,《上海市城市更新實(shí)施辦法》獲市政府批復(fù),并首次提出“公共要素清單”和“公共要素評(píng)估”等新概念。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率正邁向中高發(fā)展水平,各主要城市面臨的都市再生問(wèn)題日益突出,日本東京都市再生的他山之石經(jīng)驗(yàn)或可有一些借鑒之處:

高規(guī)格+財(cái)稅支持。成立國(guó)家高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜的高規(guī)格城市雙修管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)。推出較大力度的各級(jí)政府財(cái)稅支持政策,如覆蓋2/3公共部分的扶持資金、融資和財(cái)稅優(yōu)惠等政策。

圖:日本都市再生總費(fèi)用分擔(dān)方占比

(資料來(lái)源:關(guān)研二、石黑孝善,調(diào)研資料整理)

科學(xué)化+市場(chǎng)化。采取分階段、漸進(jìn)式開(kāi)發(fā)模式,避免一哄而上。高起點(diǎn)、創(chuàng)造性地解決住宅再生課題,避免目光短淺,堅(jiān)持城市更新和生態(tài)建設(shè)并重。著力激活區(qū)域活力,提高企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人等共同參與度。

規(guī)劃可變更+開(kāi)發(fā)權(quán)可轉(zhuǎn)讓。一方面允許規(guī)劃條件變更。在獲得更多開(kāi)發(fā)利益的同時(shí),強(qiáng)制要求配套更好的公共服務(wù)設(shè)施空間。另一方面可轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)權(quán)(Transferable Development Rights)。允許土地開(kāi)發(fā)商向相鄰或不相鄰地塊的開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)其未使用的開(kāi)發(fā)權(quán),從而能夠建設(shè)出建筑體量超出原有規(guī)劃所許可的房屋。如:允許開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)公園“上空”的空中權(quán)置換。

建筑節(jié)能+都市再生體系。結(jié)合我國(guó)城市現(xiàn)有綠色建筑、節(jié)能改造契機(jī),全面升級(jí)改造既有住宅,加快立體城市建設(shè)。以建立新學(xué)科、新知識(shí)的高度,注重開(kāi)發(fā)可持續(xù)性的建造技術(shù),不斷探索和建立中國(guó)特色的城市雙修體系。

參考資料:

[1] 關(guān)研二、石黑孝善,“日本東京研修交流資料”,調(diào)研資料,2019.05.

[2] 吳一凡、李瑞濤,“東京六本木舊城改造案例分析”,百度文庫(kù),2013.06.

[3] 索健、范悅,“用全球化視角探索大規(guī)模既有住宅再生的方法”,建筑學(xué)報(bào),2007.12.

[4] 孔明亮、馬嘉、杜春蘭,“日本都市再生制度研究”,國(guó)外風(fēng)景園林,2018.06.

[5] 陳偉、張帆,“日本東京六本木新城建設(shè)的啟示與反思”,規(guī)劃師,2007.10.