5、總結(jié)成本評估數(shù)據(jù)采集情況

美軍特別注重成本評估數(shù)據(jù)的采集與應用，強調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量是成本評估改進的基礎。1970－2020年期間發(fā)生了兩次數(shù)據(jù)收集的高峰期（如圖1），一個是20世紀80年代（也是美蘇爭霸的關鍵時期），一個是21世紀初全球反恐戰(zhàn)爭升級時期，一個是2015－2020年“大國競爭”期間，說明安全局勢的變化會增加國防部對成本數(shù)據(jù)的關注度，進而引申到對成本評估技術的關注成正比。

圖1  美國防部成本數(shù)據(jù)采集情況（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

6、總結(jié)成本評估質(zhì)量改進情況

2009年武器系統(tǒng)采辦改革法頒布后，軍種和成本評估與計劃鑒定局之間成本測算的方法或技術差異逐步縮小。通常，軍種所采用的的方法逐步被成本評估與計劃鑒定局所熟知；收集在研和歷史項目的實際成本信息；利用該信息預測新項目或原項目下一個里程碑的成本和進度；隨著單個項目推進，復核實際成本信息，更新成本和進度預測以反映實際經(jīng)驗。同樣，在實際成本信息采集方面的系統(tǒng)化改進，且在所有相關部門共享的機制，使得軍種和成本評估與計劃鑒定局之間的成本和進度預測差距更小。成本評估與計劃鑒定局的獨立成本評估與軍種的成本論證之間的差距在1998年7月－2009年6月之間的差距平均在6．6％左右，而2009年6月－2020年5月期間已經(jīng)降到2％左右。

7、全面反映采辦項目成本績效改進情況

美國防部以“納恩－邁克柯迪法案”單位成本超支來衡量實際成本增長情況，進而反映采辦成本績效。按照突破基線原因所處階段的不同對項目進行綜合分析，發(fā)現(xiàn)項目初始階段不切實際的成本與進度基線估算、盲目樂觀的性能預期以及不成熟的技術或集成風險是造成項目突破基線的根本原因；項目執(zhí)行階段政府或承包商對項目管理不善、合同激勵不充分、采購數(shù)量變化以及項目執(zhí)行中不可預見問題是造成項目突破基線的主要原因。年報還對1997年至2019年的212個不同類型重大國防采辦項目突破基線的數(shù)量進行了分析，2006－2009年年均違規(guī)次數(shù)為6．25，而2010－2019年年均違規(guī)次數(shù)降至2．2（見圖2）。也就是說，2009年《武器系統(tǒng)采辦改革法》頒布以來，美軍采辦項目成本超支得到明顯遏制，采辦績效明顯改善。

圖2  美軍重大國防采辦項目超支情況統(tǒng)計（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心，作者制圖）

備注：“納恩－邁克柯迪法案”是美國會針對美國防部重大國防采辦項目嚴重成本超支問題，于1982年提出的一項法律機制。

該法案將項目采辦成本超支分為一般超支和嚴重超支兩種情況。一般超支是指項目采辦單位成本或采購單位成本超過當前成本基線15％或原始成本基線30％。嚴重超支是指項目采辦單位成本或采購單位成本超過當前成本基線25％或原始成本基線50％。其中，項目采辦單位成本是指研制、采購、條件建設的總成本除以總生產(chǎn)數(shù)量（科研數(shù)量＋采購數(shù)量）；項目采購單位成本是指采購成本除以采購數(shù)量。詳情請參見文末作者以往相關專欄文章。

三、幾點認識

1、加強成本評估對采辦項目決策約束性是成本控制的關鍵

美軍一直以來都強調(diào)在有限資源下實現(xiàn)軍事需求，將成本評估業(yè)務作為實現(xiàn)采辦項目經(jīng)濟可承受性的重要手段，不斷強化其在采辦項目決策中的經(jīng)濟性約束要求。一是規(guī)定里程碑決策當局將獨立成本估算結(jié)果納入采辦項目基線，并實施動態(tài)管理。二是規(guī)定里程碑決策當局對未開展獨立成本估算的重大國防采辦項目及其子項目，可以不批準其轉(zhuǎn)入下一階段。三是建立采辦項目成本監(jiān)控機制，要求定期提交重大國防采辦項目選擇性采辦報告，分析成本變化情況及原因，并規(guī)定了在成本上漲超過特定限度下的處理措施。因此，以成本總約束、高費效比和可持續(xù)性為根本導向，強化經(jīng)濟性約束在裝備建設決策環(huán)節(jié)的地位作用，將成本評估工作貫穿裝備項目管理全壽命周期各階段。立項論證時，除開展研制經(jīng)費與訂購目標價格評估外，還應開展項目采辦單位成本、使用與保障成本評估，并將上述指標作為成本基線落實到裝備研制合同中；研制里程碑節(jié)點考核和工程轉(zhuǎn)階段評審時，對成本基線進行滾動迭代評估，對超指標嚴重的項目實施嚴格審查，并動態(tài)調(diào)整成本基線；狀態(tài)鑒定和列裝定型審查時，對價值工程、研制經(jīng)濟性、后續(xù)購置經(jīng)濟性和服役期經(jīng)濟性實施單獨評審，加強成本評價應用。

2、將成本評估工作與項目管理有機融合是商業(yè)成功的關鍵

為了提高采辦項目決策和監(jiān)督的有效性，并有效支持規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行的資源分配決策，美軍將成本評估業(yè)務融入到采辦項目管理全流程中。一是在里程碑節(jié)點審查、研制建議征求書發(fā)布、大批量生產(chǎn)決策、多年期采購合同簽訂前、“納恩－邁克柯迪法案”嚴重超支審查前等重大節(jié)點和事件中設置成本評估要求，明確成本評估職責分工、內(nèi)容、流程等。二是通過項目管理辦公室將成本評估具體工作和相關要求落實到項目管理過程中，實現(xiàn)與采辦項目全過程管理的有機融合，有效監(jiān)控采辦項目全壽命周期成本。因此，以經(jīng)濟可承受為導向，由第三方評估機構(gòu)獨立開展經(jīng)濟可行性綜合評估，在研發(fā)方案、技術狀態(tài)變更和轉(zhuǎn)階段、狀態(tài)鑒定階段，權(quán)衡技術、進度、經(jīng)濟、質(zhì)量等因素，開展經(jīng)濟性審查評估，作為階段審查的必需工作之一，貫穿裝備全周期項目管理過程。同時，進一步強化裝備成本評估隊伍資源整合力度，與軍隊院�；蚱渌�高校聯(lián)合設置專業(yè)培訓機構(gòu)，定向培養(yǎng)專業(yè)人才；鼓勵引進社會優(yōu)秀人才，打破體系壁壘，實現(xiàn)軍地優(yōu)秀人才雙向流動和高效配置，進一步提升裝備成本管理人才質(zhì)量水平，滿足新時代我軍裝備建設快速發(fā)展需求。

3、根據(jù)裝備不同類別與特點實施差異化管理是提高成本評估科學性的關鍵

美軍為適應采辦程序變化，針對多樣化采辦項目特點，細化各類成本評估程序。一是根據(jù)項目重要性和金額大小，國防部成本評估與計劃鑒定局主要對重大國防采辦項目以及超過相應閾值的中間層采辦與軟件采辦項目實施獨立成本估算，各軍種成本分析機構(gòu)主要對其他項目實施獨立成本估算和一般性成本估算與分析。二是根據(jù)重大能力、中間層、軟件等采辦項目特點，分別提出不同的成本評估要求，分類規(guī)范成本評估內(nèi)容與流程，如簡化中間層采辦成本評估流程，對軟件采辦強調(diào)執(zhí)行階段持續(xù)更新。因此，根據(jù)裝備分類研制程序，區(qū)分不同裝備研制特點，分類制定適用的成本評估要求。對建設周期長、技術跨度大的重要項目，應嚴格規(guī)范成本評估內(nèi)容與流程，嚴格審查過程成本；對一般項目，應簡化成本評估要求，提高采辦效率；對軟件項目，應注重軟件迭代更新過程中的成本評估更新。同時，加強裝備成本評估理論研究，重點開展使用與保障成本評估方法研究，針對不同類型裝備，構(gòu)建適用的全壽命周期成本評估方法，建立一套較為完整的裝備成本評估理論、方法、程序與指標體系，并分類建立成本評估模型。

4、注重成本評估數(shù)據(jù)的廣泛性采集與共享使用是改進成本評估質(zhì)量的關鍵

長期以來，美軍高度重視信息系統(tǒng)建設和成本報告制度，將其作為未來方法改進工作的基礎。一是美軍成本評估數(shù)據(jù)采集涵蓋軍方與承包商、各類成本評估機構(gòu)在項目采辦各階段產(chǎn)生的技術、進度與成本數(shù)據(jù)，以及成本分析要求說明、獨立成本估算報告等各類文檔，保證成本評估數(shù)據(jù)完備可靠。二是通過統(tǒng)一的成本評估數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)美軍成本評估數(shù)據(jù)在國防部和各軍種之間共享，使得國防部和軍種之間的成本預測差距縮小。例如，成本評估與計劃鑒定局的獨立成本評估與軍種的成本論證之間的差距在1998年7月－2009年6月之間的差距平均在6．6％左右，而2009年6月－2020年5月期間已經(jīng)降到2％左右，極大提高了成本評估工作質(zhì)量。因此，應建立長期穩(wěn)定的數(shù)據(jù)采集機制，制定成本定期報告制度，發(fā)布規(guī)范性文件、國軍標等，對數(shù)據(jù)的格式、報送要求、報送內(nèi)容等進行規(guī)范定義，除在研制里程碑節(jié)點考核和工程轉(zhuǎn)階段進行數(shù)據(jù)采集外，還要增加年度過程成本評估，盡早識別潛在成本超支風險。同時，構(gòu)建集評估數(shù)據(jù)收集、積累、共享于一體的數(shù)據(jù)庫，加強數(shù)據(jù)集中管理，通過大數(shù)據(jù)、智能化等先進技術手段，綜合考慮熟練程度、物價變化和人工成本變化等因素，建立裝備成本價格綜合影響因素指標，提高成本評估的科學性，并視情推廣成本數(shù)據(jù)應用，面向社會發(fā)布價格指數(shù)、成本標準等基礎性、共用性數(shù)據(jù)。

（中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心 張海濤）

本篇供稿：財經(jīng)研究所