先來(lái)看一張圖：

2020年中國(guó)主要城市土地財(cái)政依賴度排行。

然后，我們?cè)賮?lái)看另一張圖：

過(guò)去6年國(guó)有土地出讓金收入的增速情況。

簡(jiǎn)單說(shuō)，按照月度累計(jì)值計(jì)算，2022年的2／3／4月份，地方政府賣地收入的年化增速分別是－29．5％、－27．4％和－29．8％。不出意外的話，5月份的數(shù)據(jù)有可能與此類似或更糟糕。

賣地收入銳減，政府該如何搞錢？

更進(jìn)一步，如果土地財(cái)政收入的下降不是短期內(nèi)的現(xiàn)象，而是一種長(zhǎng)期的趨勢(shì)，政府有可能在財(cái)稅政策方面，做出什么變革？它們分別又有什么影響？

1840年左右的美國(guó)聯(lián)邦政府，就遇了類似的情況。

1835年－1836年，出售土地的收入，占了美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政收入中的近一半。依賴賣地收入，聯(lián)邦政府幾乎徹底償還以前的國(guó)債，應(yīng)對(duì)各種開支也綽綽有余。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府擁有獨(dú)立課稅權(quán)，各州將進(jìn)口的關(guān)稅，讓渡給聯(lián)邦政府，作為聯(lián)邦政府的主要收入。另外，聯(lián)邦政府可以課征酒稅等間接稅，而各州政府則主要課征財(cái)產(chǎn)稅、人頭稅等直接稅。

獨(dú)立之初的美國(guó)，關(guān)稅收入在聯(lián)邦政府財(cái)政收入中的占比，一直都在80％以上；直到，1833年左右土地財(cái)政的崛起（1812年－1815年關(guān)稅收入銳減的原因是第二次美英戰(zhàn)爭(zhēng)，導(dǎo)致了英國(guó)海軍封鎖了美國(guó)海岸）。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

當(dāng)土地財(cái)政收入銳減之時(shí)（1837－1847），美國(guó)財(cái)政支出的主要項(xiàng)是海軍和陸軍的軍費(fèi)，這些支出基本是剛性的（下圖中1843年收入和支出同時(shí)銳減，是因?yàn)槁?lián)邦政府將原來(lái)的日歷年財(cái)政年改為7月1日至次年6月30日，所以只有半年的數(shù)據(jù)），每年的變化并不大。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

既然支出是剛性的，在收入銳減的情況下，美國(guó)政府不得不再度選擇發(fā)行國(guó)債，由此也導(dǎo)致了美國(guó)債務(wù)規(guī)模再次大幅度增加——此前的1812年－1815年和此后1861年債務(wù)暴漲，都是因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)，這是美國(guó)歷史上第一次非戰(zhàn)爭(zhēng)原因而導(dǎo)致的債務(wù)大增（見下圖）。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

伴隨著土地私有化和歐洲移民源源不斷的到來(lái)，1850年之后，美國(guó)關(guān)稅收入大幅度增加，聯(lián)邦政府的收入基本得到了保證，不需要增加更多債務(wù)，美國(guó)政府也基本可以應(yīng)付開支。

然而，隨著1861年美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)的到來(lái)，支出飛速增長(zhǎng)，錢就越來(lái)越不夠用了，幾乎所有政府搞錢的手段，都被利用起來(lái)，首當(dāng)其沖的，就是聯(lián)邦政府借債規(guī)模的迅速增長(zhǎng)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

1860年之前，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)最高的時(shí)候，也就在1億美元左右。而戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之后，在短短的5年時(shí)間里，聯(lián)邦債務(wù)就暴增到了27億美元，增長(zhǎng)了27倍。聯(lián)邦政府債務(wù)，此后再也沒有低于過(guò)15億美元的規(guī)模。

內(nèi)戰(zhàn)是美國(guó)本土有史以來(lái)最殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)，南北雙方幾乎耗盡自己的力量，來(lái)打擊對(duì)方的有生力量。短短5年時(shí)間，超過(guò)10％的20－45歲北方男人在戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)死，而南方更是有超過(guò)30％的青壯年男人戰(zhàn)死。這種死亡率，即便放在世界范圍內(nèi)的戰(zhàn)爭(zhēng)中，都會(huì)讓人不寒而栗。

戰(zhàn)勝之后，北方軍對(duì)南方進(jìn)行了殘酷無(wú)情的掃蕩，戰(zhàn)后還在南方施加了嚴(yán)厲的軍事管制。

在這樣一場(chǎng)殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)中，剛一開戰(zhàn)，為籌措戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)，經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)，聯(lián)邦政府就對(duì)年收入在800美元以上的個(gè)人，征收3％的個(gè)人所得稅，這是美國(guó)第一次直接對(duì)收入征稅。

1862年，對(duì)個(gè)人所得稅法進(jìn)行了修改，規(guī)定對(duì)那些年收入超過(guò)1萬(wàn)美元的個(gè)人，稅率提高到5％，從而使個(gè)人所得稅，變得具有累進(jìn)性。

1863年，根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，除抬高關(guān)稅之外，聯(lián)邦政府又迅速開征了酒類稅、飲料稅、煙草稅、制造業(yè)稅、特許經(jīng)營(yíng)稅、銷售稅等，或者在原有稅率基礎(chǔ)上加碼。

要知道，在內(nèi)戰(zhàn)之前聯(lián)邦政府存在的70年間，美國(guó)的聯(lián)邦政府規(guī)模一直極小。除兩次美英戰(zhàn)爭(zhēng)債務(wù)支出、海軍和陸軍的軍費(fèi)支出（含退伍老兵支出）之外，包括了所有政府官員薪水支出，聯(lián)邦政府的內(nèi)政＋外交支出總和也就200萬(wàn)美元左右。

在這種情況下，美國(guó)政府整體的稅收水平，一直都很低，關(guān)稅加上土地出售收入足以應(yīng)付一切。沒有公司稅收，也沒有個(gè)人稅收——但，內(nèi)戰(zhàn)改變了一切，聯(lián)邦政府萬(wàn)稅，美國(guó)變成了一個(gè)高稅負(fù)國(guó)家。

為了應(yīng)對(duì)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)支出，聯(lián)邦政府甚至想出來(lái)了直接印鈔的絕技，這就是著名的“綠背鈔”。

1862年2月，林肯政府頒布了《法幣法案》，授權(quán)財(cái)政部發(fā)行1．5億沒有黃金支撐的紙幣。因?yàn)檫@種紙幣背面是綠色的，所以被稱為“綠背鈔票（Greenback）”。根據(jù)法案，除了不可支付海關(guān)關(guān)稅和國(guó)債利息外，綠背紙可支付一切公私債務(wù)，包括政府其他稅收；更可以用來(lái)支付士兵工資。

因?yàn)閼?zhàn)事吃緊，1862年和1863年，政府又兩次發(fā)行了1．5億美元的綠背紙，戰(zhàn)爭(zhēng)期間總共發(fā)行了4．5億美元的綠背鈔。

無(wú)抵押紙幣發(fā)行，并非毫無(wú)代價(jià)——憑空發(fā)行的4．5億美元綠背紙，占了當(dāng)時(shí)全部流通貨幣的一半，導(dǎo)致了嚴(yán)重的通貨膨脹問(wèn)題，1861至1864年北方的物價(jià)，整體上漲了74％。

在發(fā)債、增稅、印鈔等一系列“搞錢”措施的幫助下，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政收入，開始從千萬(wàn)美元這個(gè)級(jí)別上暴增。到了戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后的1866年，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政收入達(dá)到了驚人的5．6億美元。

表格來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

表格來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

1865年，美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)以北方聯(lián)邦政府的勝利而告終。

隨著戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，對(duì)于財(cái)產(chǎn)和收入征稅很快在民眾中激起了激烈的反對(duì)。有鑒于此，到了1872年，國(guó)會(huì)通過(guò)法案，取消個(gè)人所得稅、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)稅、銷售稅和總收入稅以及遺產(chǎn)稅。

但是，就整體而言，政府權(quán)力一經(jīng)擴(kuò)大，就極難縮小，政府收入一旦增加，就很難下降。1861年擴(kuò)大的國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅的課征范圍和稅率，大部分都保留了下來(lái)，由此使得關(guān)稅收入，在美國(guó)在聯(lián)邦政府收入體系中的重要性，出現(xiàn)了歷史性的下降，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，也就占到聯(lián)邦政府收入的50％左右。

內(nèi)戰(zhàn)不止影響了美國(guó)的稅收體系，也深刻影響到了美元的發(fā)行體系。

內(nèi)戰(zhàn)之前，除了流通中的金幣和銀幣之外，所有美元紙幣的發(fā)行，都是各家銀行根據(jù)自身的黃金和白銀儲(chǔ)備而發(fā)行，標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。

1863年，在戰(zhàn)爭(zhēng)最緊要的年頭，為保證綠背紙和國(guó)債發(fā)行，林肯簽署了《國(guó)民銀行法案》。該法案授權(quán)政府批準(zhǔn)的國(guó)民銀行，發(fā)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的銀行券——美元紙幣，而且，可以把政府債券而不僅僅是黃金，作為美元紙幣發(fā)行的儲(chǔ)備金。

統(tǒng)一的美元紙幣，就是從這個(gè)法案才誕生。

在這份法案中，聯(lián)邦政府鼓勵(lì)當(dāng)時(shí)高達(dá)1000多家發(fā)行美元的國(guó)民銀行進(jìn)行合并。雖然并沒有規(guī)定，人們必須使用國(guó)民銀行發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)美元紙幣，但因?yàn)榈玫铰?lián)邦政府的支持，合并后的國(guó)民銀行，相比其他銀行資產(chǎn)規(guī)模更大，存款準(zhǔn)備金率更高，貸款標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，其發(fā)行的美元紙幣，信譽(yù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于其他的中小銀行。

更要命的是，聯(lián)邦政府還對(duì)非國(guó)民銀行發(fā)行紙幣額外征收10％的重稅，這很快導(dǎo)致了非國(guó)民銀行退出紙幣發(fā)行領(lǐng)域。其他銀行為了發(fā)展業(yè)務(wù)，也不得不在國(guó)民銀行開立存款賬戶，從而變成了大型國(guó)民銀行的從屬銀行。

是的，你可以理解，1862年之前，除了標(biāo)準(zhǔn)銀幣和金幣之外，并沒有一種標(biāo)準(zhǔn)的美元紙幣。而林肯的這個(gè)法案，則是打算逐步統(tǒng)一美元紙幣。不僅如此，法案還第一次確認(rèn)，可以采用國(guó)債作抵押而印刷美元。這意味著左腳踩右腳的信用紙幣發(fā)行模式，由此開始。

更進(jìn)一步，在林肯的法案頒布之前，美國(guó)國(guó)債雖然在國(guó)際上很有信譽(yù)，但國(guó)內(nèi)卻并沒有統(tǒng)一的美元國(guó)債市場(chǎng)，美國(guó)聯(lián)邦政府必須到國(guó)際市場(chǎng)上借錢。而這個(gè)法案，確立了美國(guó)即將形成自己的國(guó)債市場(chǎng)，國(guó)債融資可以免受國(guó)際金融財(cái)團(tuán)苛刻條件的限制。

位于美國(guó)本土的、統(tǒng)一的美元國(guó)債市場(chǎng)，也由此誕生。

全球最強(qiáng)大的金融市場(chǎng)，從此開始在美國(guó)本土上生長(zhǎng)，而在這一套金融體系的支撐之下，從1865年到1894年，短短的30年間，美國(guó)成長(zhǎng)為全球第一大工業(yè)生產(chǎn)國(guó)。

1860年內(nèi)戰(zhàn)之前，美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值還不到英國(guó)的一半；而到了1894年，美國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)總值，已經(jīng)躍進(jìn)到了世界首位，相當(dāng)于英國(guó)的2倍，法國(guó)的3倍，接近全球工業(yè)生產(chǎn)總值的1／3；到了1913年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前，更是超過(guò)了英，法，德，日四國(guó)的總和。

同樣是在1913年，美國(guó)的人均國(guó)民收入超過(guò)英國(guó)，成為世界上最富裕的國(guó)家。紐約的股票交易所成為世界上規(guī)模最大的交易所，紐約取代倫敦成為全球最大的金融中心……

面對(duì)已經(jīng)富裕起來(lái)的美國(guó)人，不多征一點(diǎn)兒稅，好像有點(diǎn)兒對(duì)不住他們。

1909年，美國(guó)聯(lián)邦政府首次面向企業(yè)，開征企業(yè)所得稅；

1913年，面對(duì)歐洲大戰(zhàn)陰云，聯(lián)邦政府再次對(duì)個(gè)人開征所得稅；

1917年，美國(guó)參加第一次世界大戰(zhàn)，在加征所得稅的同時(shí)，開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅、股本稅；

……

一開始，這些稅的收入還不高，但第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，大大增加了這些稅收的征收力度。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后10年，到了1928年，美國(guó)大蕭條爆發(fā)前夕，聯(lián)邦政府個(gè)人所得稅收入，已經(jīng)高達(dá)9億美元，從公司所得稅中的收入更是高達(dá)13億美元，各自都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了原本財(cái)政體系中最重要的關(guān)稅收入。

表格來(lái)源：《美國(guó)財(cái)政史》。

大蕭條爆發(fā)前夕，個(gè)人所得稅、公司所得稅加上遺產(chǎn)稅，已經(jīng)占到美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政收入近60％。

因?yàn)樽畛醯拿绹?guó)憲法，只允許聯(lián)邦政府征收關(guān)稅、消費(fèi)稅之類的間接稅，并不允許直接開征財(cái)產(chǎn)稅，所以，為了對(duì)財(cái)產(chǎn)直接征稅，1913年美國(guó)國(guó)會(huì)特意批準(zhǔn)了憲法第16條修正案。該修正案授予國(guó)會(huì)：

“對(duì)任何來(lái)源的收入，規(guī)定并征收所得稅，所得稅收入不必按比例分配于各州，也不必考慮任何人口普查或統(tǒng)計(jì)�！�

要知道，除了1789年美國(guó)憲法生效前后，200多年來(lái)，美國(guó)憲法總的修正案也只有16次，其中還有幾次修正案，就是為了推翻前面的修正案。

就這樣，以第一次世界大戰(zhàn)為分界線，美國(guó)聯(lián)邦的財(cái)政收入，逐漸從關(guān)稅、土地收入為主，轉(zhuǎn)變到了以個(gè)人所得稅、公司所得稅為主。這一體系一直持續(xù)到今天。

美國(guó)建國(guó)之后100年的聯(lián)邦財(cái)政收支經(jīng)驗(yàn)表明：

當(dāng)賣地收入銳減，鑒于政府中短期的支出基本是剛性的，所以，其第一個(gè)反應(yīng)，一定是趕緊發(fā)行更多債券來(lái)彌補(bǔ)收入差距。

不過(guò)，發(fā)行債券彌補(bǔ)政府收入差距并非長(zhǎng)久之計(jì)，因?yàn)檫@些債券始終是要償還的。就中長(zhǎng)期而言，政府最根本的思路，還是開源（節(jié)流是不大可能的）——征收其他稅賦。

最有可能的，是直接對(duì)財(cái)產(chǎn)和收入征稅，而不是采用間接稅。

不過(guò)，收稅這事兒，說(shuō)白了就是“拔鵝毛的藝術(shù)”。按照《人民日?qǐng)?bào)》的說(shuō)法，最好就是：

“既把鵝毛拔下來(lái)，又不讓鵝叫喚�！�

針對(duì)財(cái)產(chǎn)和收入直接征稅，尤其是民眾最主要的財(cái)產(chǎn)和收入征稅（如房產(chǎn)稅、股票稅等），必然會(huì)導(dǎo)致民眾的普遍反對(duì)，除非面臨著戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，否則該稅種一定會(huì)面臨長(zhǎng)期的反復(fù)。

例如，美國(guó)的個(gè)人所得稅制度，就經(jīng)歷了長(zhǎng)期的反復(fù)。

美國(guó)1913年確定征收個(gè)人所得稅，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之后，個(gè)人所得稅最高邊際稅率暴漲至70％以上，也就是說(shuō)，高收入人群的收入有70％可能會(huì)被征稅。

第一次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)個(gè)人所得稅最高邊際稅率降至30％以下。但隨著大蕭條的來(lái)臨，個(gè)人所得稅最高稅率再次暴漲到60％以上。

1942年，美國(guó)參加第二次世界大戰(zhàn)。

1943年，美國(guó)國(guó)會(huì)確立了凡有收入，必須納稅的原則，所得稅的稅基不斷擴(kuò)大，而所得稅稅種也隨之增加。政府甚至開始強(qiáng)制從工資單上扣除個(gè)人所得稅，個(gè)人所得稅最高稅率高達(dá)94％。

到了1945年，美國(guó)個(gè)人所得稅納稅人群超過(guò)5000萬(wàn)，幾乎囊括了所有參與工作的人群，其中最高個(gè)人所得稅稅率，依然維持在90％以上（見下圖）。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束近20年之后，美國(guó)個(gè)人所得稅最高稅率才下降到70％左右的水平。

具體說(shuō)到中國(guó)，廈門大學(xué)趙燕青教授，對(duì)政府土地財(cái)政研究特別深入，按照他的說(shuō)法：

過(guò)去40年，中國(guó)是土地金融；

未來(lái)40年，中國(guó)才是土地財(cái)政。

這句話啥意思呢？大家自己體會(huì)吧！

本文為美國(guó)土地財(cái)政系列最后一篇文章。

       原文標(biāo)題 : 賣地收入崩潰，政府會(huì)如何搞錢？