今年2月，國家發(fā)改委發(fā)布的《培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》是我國首次在官方層面明確都市圈這一城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。縱觀國際發(fā)展經(jīng)驗與我國相關(guān)政策，可預(yù)見未來中國城鎮(zhèn)空間的都市圈化會越來越明顯。

現(xiàn)代化都市圈應(yīng)該是什么樣的圖景？空間都市圈化又將如何改變未來中國城市發(fā)展格局？本文基于東京都市圈和北京都市圈的比較，探討中國未來都市圈化的發(fā)展趨勢。

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Part．1

東京都市圈

交通往來通暢、公共資源均衡

非均衡化是經(jīng)濟(jì)的基本空間特征，勻質(zhì)和均衡是生活的基本訴求。經(jīng)過長期的培育發(fā)展和持續(xù)的城市更新，發(fā)達(dá)國家都市圈基本實現(xiàn)了內(nèi)部往來通暢的交通體系和相對均衡的公共資源配置。

東京都市圈由一都三縣（東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣）組成，面積13400平方公里，總?cè)丝诩s3500萬。其中，東京都下轄23個特別區(qū)、26個自治市及部分町村，總行政面積2194平方公里，人口1393萬。

圖1． 東京都行政區(qū)劃

資料來源：網(wǎng)絡(luò)

圖2． 東京都市圈城鎮(zhèn)體系示意圖

資料來源：華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院

其中，東京都23區(qū)是東京都市圈核心區(qū)，人口947萬，行政面積627．5公里，平均人口密度1．5萬人／平方公里。作為簡單參照，北京五環(huán)內(nèi)面積約700平方公里，人口約1000萬，人口密度1．4萬人／平方公里。

1． 交通網(wǎng)絡(luò)化：“樞紐－網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)下暢通的都市圈交通網(wǎng)絡(luò)

在交通方面，東京都市圈通過復(fù)合功能的內(nèi)部鏈接和廣域網(wǎng)絡(luò)的外部聯(lián)通，打造出極其暢通的都市圈交通網(wǎng)絡(luò)。

東京都23區(qū)軌道交通體系極為發(fā)達(dá)，地鐵站點的空間分布非常均勻。

圖3． 東京都23區(qū)地鐵路線

資料來源：東京都交通局

東京都23區(qū)和26個市及三縣間通過密集的市郊鐵路和公路路網(wǎng)連接，形成了都市圈內(nèi)外圈層間暢通的交通網(wǎng)絡(luò)。

圖4． 東京都市圈部分市郊鐵路路線圖（僅JR東日運營線路）

資料來源：JR官網(wǎng)，華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院

圖5．北京與東京都市圈的交通網(wǎng)絡(luò)對比

資料來源：李燕、王芳等，《經(jīng)濟(jì)地理》

2． 公共服務(wù)均等化：空間均衡的公共資源

東京都市圈內(nèi)基本實現(xiàn)了公共資源的均衡配置，不僅反映在公共資源供給數(shù)量，也體現(xiàn)為公共資源服務(wù)質(zhì)量。

東京都23區(qū)人口密度達(dá)到15086人／平方公里，各都區(qū)間人口密度相對均衡。26個自治市平均人口密度為5347人／平方公里，除東部包含山區(qū)的幾個自治市（町、村）人口密度較低外，多數(shù)自治市人口密度保持在5000人／平方公里以上。

雖然人口密度存在一定差異，但是處于都市圈內(nèi)核的23區(qū)部和處于外圈層的26市部，在公共服務(wù)供給上并無明顯差別。例如，各行政區(qū)幼兒園、中小學(xué)、圖書館、醫(yī)院、郵局?jǐn)?shù)量基本根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H人口實現(xiàn)均衡配置。

表1． 東京都區(qū)部和市部的公共資源配置

資料來源：東京都廳2017年統(tǒng)計年鑒

進(jìn)一步考察東京都的公共服務(wù)質(zhì)量：以畢業(yè)生錄取率為標(biāo)準(zhǔn)評價各行政區(qū)教育質(zhì)量，26個自治市和23區(qū)部并無明顯差別。而從人均使用量角度評價居民所享受的公園面積、道路面積、圖書館公共圖書、醫(yī)院看護(hù)師數(shù)量等公共服務(wù)資源，處于外圈層的26個自治市和作為都市圈核心的23區(qū)部也并未形成公共資源落差。

表2． 東京都區(qū)部和市部的公共資源質(zhì)量

資料來源：東京都廳2017年統(tǒng)計年鑒

東京都市圈內(nèi)暢通的交通網(wǎng)絡(luò)和空間均衡的公共資源，促使東京都市圈內(nèi)成為“生活平地”，東京都市圈居民可根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件、生活偏好靈活選擇居住空間，用腳投票機(jī)制下最終實現(xiàn)了都市圈內(nèi)生活空間的動態(tài)均衡，例如，東京都各行政區(qū)內(nèi)的住宅數(shù)和家庭數(shù)基本一致。

Part．2

中國都市圈發(fā)展瓶頸

圈層交通體系滯后，公共服務(wù)落差突出

由于中國都市圈培育時間尚短，生活空間都市圈化相對滯后，中心城區(qū)與外圈層間遲滯的交通體系和公共服務(wù)落差，導(dǎo)致中心城區(qū)成為都市圈內(nèi)相對封閉的公共資源“高地”。

1． 圈層交通體系滯后

以國內(nèi)城市交通較為發(fā)達(dá)的北京為例，北京都市圈的圈層交通體系與東京相比差距明顯，行政區(qū)邊界斷頭路現(xiàn)象普遍，市郊（域）鐵路更是差距顯著。

圖6． 北京與東京都市圈軌道交通情況

資料來源：City Rail Transit，中國城市軌道交通協(xié)會

圖7． 北京與東京都市圈的鐵路站點分布

資料來源：李燕、王芳等，《經(jīng)濟(jì)地理》

2． 公共資源落差突出

考察醫(yī)療、公園和中小學(xué)教育資源，北京都市圈內(nèi)公共資源非常豐富，是全國的高地，但主要集中于城市核心區(qū)，都市圈外圈層公共資源相對稀缺。

圖8． 北京都市圈公共資源空間分布

資料來源：華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院

公共資源質(zhì)量落差也非常突出。以北京市中考為例，北京市各區(qū)教育質(zhì)量存在明顯落差，中心城區(qū)（東城、西城、海淀）優(yōu)勢明顯。

表3． 北京市2018年中考普通高中錄取率

資料來源：北京中考在線

表4． 北京市2018年中考各分?jǐn)?shù)段人數(shù)及占比

資料來源：北京中考在線

Part．3

“中心－外圍”的發(fā)展邏輯制約都市圈發(fā)展

中國城市采取“中心－外圍”的發(fā)展邏輯，城市政府在主導(dǎo)城市規(guī)劃、配置公共資源過程中以中心城區(qū)為核心、逐步向外圍發(fā)展。這一發(fā)展邏輯導(dǎo)致外圈層公共資源配置和交通體系建設(shè)滯后，中心城區(qū)與外圈層之間易形成公共服務(wù)落差，加上內(nèi)外圈層交通體系對接不暢，中心城區(qū)成為都市圈內(nèi)相對封閉的公共資源“高地”。在“人往高處走”的規(guī)律下，市民為了減少通勤時間、享受更優(yōu)質(zhì)的公共資源，不得不選擇居住于過度擁擠的中心城區(qū)。

公共交通和公共服務(wù)空間分布不均衡，是誘發(fā)中心城區(qū)城市病的重要根源。

1． 公共資源“失衡”影響下的人口分布

仍以北京為例，從2002年至今，從整體來看北京市人口密度保持在相對穩(wěn)定的水平。常住人口增長的同時，建成區(qū)面積也在增加。

表5． 2002－2017年北京市建成區(qū)面積與常住人口

資料來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，北京市統(tǒng)計年鑒

表6． 2002－2017年北京市人口密度

資料來源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，北京市統(tǒng)計年鑒

北京市建成區(qū)人口密度維持在1．48萬人／平方公里，與東京都23區(qū)1．5萬人／平方公里的人口密度相差不大。從汽車保有量來說，2018年北京市汽車保有量達(dá)到608．4萬輛（北京市2018年統(tǒng)計公報），而東京都汽車保有量超過800萬輛。

為什么人口密度相對穩(wěn)定且人均汽車保有量更低的北京近年來交通擁堵、資源緊張、環(huán)境污染等城市病問題卻越來越嚴(yán)重呢？

從城市空間人口密度來看，北京市人口密度非常不均衡：東、西城人口密度超過2萬人／每平方公里，朝陽、海淀、豐臺和石景山區(qū)人口密度下降到0．8萬人／每平方公里，而大興、昌平、順義人口密度進(jìn)一步下滑到不到0．2萬人／每平方公里。對比東京都23區(qū)部（可類比北京市五環(huán)內(nèi)）和26市部（類比北京市五環(huán)外），可以發(fā)現(xiàn)北京中心城區(qū)人口密度很高，而中心城區(qū)外人口密度迅速下滑。

圖9． 北京市與東京都人口密度圖

資料來源：北京市2018年統(tǒng)計年鑒，東京都統(tǒng)計年鑒

從經(jīng)濟(jì)圈層視角對比北京都市圈和東京都市圈，這一特征更為明顯：離市中心0－10km范圍內(nèi)，北京人口密度高于東京、紐約；超過20km，北京人口密度大幅下降，遠(yuǎn)低于東京、紐約等成熟都市圈。

表7． 2015年北京、東京等都市圈人口密度圈層分布

（單位：萬人／平方公里）

資料來源：國務(wù)院發(fā)展研究中心卓賢等，從城鎮(zhèn)化到都市圈化

2． 公共資源“失衡”影響下的房產(chǎn)價值

房產(chǎn)價值＝房產(chǎn)居住價值＋獲取更優(yōu)質(zhì)公共資源的機(jī)會價值

受限于公共服務(wù)落差和對接不暢的交通網(wǎng)絡(luò)，中心城區(qū)成為都市圈內(nèi)部相對封閉的公共資源高地和人口集聚尖峰。

中心城區(qū)有限空間內(nèi)集中了最為優(yōu)質(zhì)的公共資源，而持有房產(chǎn)是就近享有公共資源的主要方式。在“稀缺性產(chǎn)生價值”的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律下，作為反映優(yōu)質(zhì)公共資源稀缺性程度的房價，自然水漲船高。當(dāng)中心城區(qū)房產(chǎn)價值遠(yuǎn)超房屋居住價值，主要體現(xiàn)為獲取優(yōu)質(zhì)公共資源的機(jī)會收益時，中心城區(qū)的天價老破小現(xiàn)象不足為奇。

圖10． 北京市房價與東京都地價比較

資料來源：鏈家（北京市二手房掛牌均價），東京都統(tǒng)計年鑒（東京都住宅平均地價）

注：東京都房價主要由“地價”構(gòu)成（還包括“地上建筑物價格”），東京都地價可類比中國新建商品房樓面價。囿于制度差異和數(shù)據(jù)可得性，無法換算成統(tǒng)一口徑，本圖僅作比較示意。東京都地價根據(jù)東京都2018年平均日元地價以15：1匯率換算為人民幣。

Part．4

如何培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈？

——來自東京都市圈的經(jīng)驗借鑒

《培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》提出都市圈發(fā)展目標(biāo)為：到2022年，都市圈同城化取得明顯進(jìn)展，基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度大幅提高，阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機(jī)制障礙基本消除，成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制更加完善，梯次形成若干空間結(jié)構(gòu)清晰、城市功能互補(bǔ)、要素流動有序、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務(wù)均衡、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈。

借鑒東京都市圈發(fā)展經(jīng)驗，都市圈同城化發(fā)展，既要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)空間都市圈化，更要著力推動生活空間都市圈化，構(gòu)建都市圈內(nèi)暢通的交通網(wǎng)絡(luò)體系和空間均衡的公共資源配置。以此為鑒，我國的現(xiàn)代化都市圈培育應(yīng)優(yōu)先從以下三方面著手。

1． TOD理念：以都市圈節(jié)點城市、微中心為重點，構(gòu)建都市圈復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)

TOD（Transit－Oriented Development）是以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。在城市開發(fā)和新城建設(shè)過程中，以火車站、地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線為先導(dǎo)，構(gòu)建暢通的交通干線網(wǎng)絡(luò)。新城新區(qū)則以公交站點為中心，沿公交走廊緊湊布局，將600m（步行約10min）作為社區(qū)有效影響邊界，使居民能在較短步行范圍內(nèi)搭乘公交，最終打造中心商務(wù)區(qū)、辦公區(qū)、外圍居住區(qū)的類“同心圓結(jié)構(gòu)”，塑造和諧宜居的公共空間。

東京都市圈內(nèi)，東京都23區(qū)通過以市郊鐵路為核心的交通干線網(wǎng)絡(luò)與東京都26市及三縣實現(xiàn)高效連接。目前北京都市圈的培育短板就在于外圈層交通體系對接不暢，市域（郊）鐵路、城際公交等發(fā)展滯后，“斷頭路”“瓶頸路”現(xiàn)象、跨行政區(qū)道路設(shè)置路障設(shè)施、收費站點等現(xiàn)象較為普遍。

我國都市圈培育需要借鑒吸收TOD發(fā)展理念，以都市圈微中心、節(jié)點城市為重點，加快構(gòu)建以都市圈軌道交通和公路路網(wǎng)為主體的復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)。

2． SOD理念：以公共服務(wù)均衡普惠為基本要求，推動都市圈內(nèi)公共資源配置空間均衡

SOD（Service－Oriented Development）強(qiáng)調(diào)以公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)為導(dǎo)向的城市發(fā)展。在城市開發(fā)和新城建設(shè)過程中，以公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)開發(fā)，通過完善大型公共服務(wù)設(shè)施的配置，為企業(yè)和居民流入創(chuàng)造條件，提升新區(qū)功能，帶動城市整體發(fā)展。政府利用行政權(quán)力將行政或其他城市功能進(jìn)行空間遷移，新開發(fā)地區(qū)市政設(shè)施和社會公共服務(wù)設(shè)施同步形成，最終實現(xiàn)城市空間的均衡化發(fā)展。

東京都市圈的新城開發(fā)呈現(xiàn)出典型的公共服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向特征，作為都市圈外圈層的26市居民能夠享受更多的人均公園和道路基礎(chǔ)設(shè)施正是這一導(dǎo)向的例證。更為可貴的是，東京都市圈在長期培育過程中進(jìn)一步實現(xiàn)了公共資源質(zhì)量空間均衡，都市圈內(nèi)成為生活平地。

我國都市圈培育應(yīng)著力減少圈層間的公共服務(wù)落差，在未來的城市發(fā)展和新城建設(shè)過程中，可基于以TOD和SOD理念打造具備外部復(fù)合交通網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)部微循環(huán)系統(tǒng)的宜居新城，通過導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)和人口實現(xiàn)城市空間重構(gòu)。

3． 公共治理一體化：地方政府需要打破行政壁壘，加強(qiáng)政策協(xié)同，構(gòu)建一體高效的都市圈公共治理體系

日本都市圈內(nèi)，東京都政府管轄23都區(qū)，26市由各市政府自治，東京都政府和各自治市政府地位平等，基于協(xié)商一致原則推進(jìn)整體規(guī)劃和資源配置。北京都市圈內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)對接不暢、公共資源配置空間失衡的原因之一是地方政府間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策協(xié)同機(jī)制，公共資源按照行政等級配置。

我國都市圈在未來發(fā)展中需要構(gòu)建地方政府間的規(guī)劃銜接機(jī)制，著力打破行政區(qū)壁壘，加強(qiáng)政策協(xié)同，以一體化規(guī)劃建設(shè)管護(hù)為抓手，推進(jìn)都市圈內(nèi)基本公共服務(wù)共建共享，實現(xiàn)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變。

參考資料：

1、國家發(fā)展改革委員會《培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》

2、李燕、王芳等，北京的人口、交通和土地利用發(fā)展戰(zhàn)略，《經(jīng)濟(jì)地理》2017年37－4期

3、國務(wù)院發(fā)展研究中心卓賢等，從城鎮(zhèn)化到都市圈化

4、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫

5、北京市統(tǒng)計年鑒、東京都統(tǒng)計年鑒、城市統(tǒng)計年鑒等